Громадське самоврядування в місті Новоград-Волинський та в однойменному повіті.

 


В. Вiтренко

З архівних документів про заснування німецької колонії Анети Після подій 1768 року, відомих як широке повстання українських козаків і селян проти польської шляхти під назвою «коліївщина», Річ Посполита швидко покотилася до свого занепаду і втрати державної самостійності. Проте навіть з розчленуванням Польщі і приєднанням Правобережної України до Росії адміністративний устрій в українських містах спочатку не зазнав суттєвих змін. Новоград-Волинський залишався містом і продовжував управлятися на засадах неповного Магдебурзького права, отриманого від польсько-литовських князів орієнтовно в кінці ХVІ — на початку ХVIІ століття. Оскільки саме під ХVI століттям відомий дослідник Олександр Миколайович Цинкаловський (1898-1983) подає наявність у місті ратуші, а в польських архівних матеріалах під 1699 роком серед його мешканців згадується привілейований війт Сень.

 

Магдебурзьке право бере початок від привілеїв, які отримало німецьке місто Магдебург ще у 1188 році. Згідно цього права місто виходило з-під влади та юрисдикції адміністративних і судових органів держави, формуючи свої міські владні структури. При цьому встановлювався відповідний порядок виборів і функціонування органів міського самоуправління, суду, купецьких об’єднань, цехів, регулювалися питання торгівлі, оподаткування міського та іногороднього населення, охорони і підтримання громадського порядку, опіки, санітарного стану і подальшого соціально-економічного розвитку міста. Закріплювалися юридично права всіх міських станів: дворян, міщан, купців, ремісників, служителів культу, селян, які мешкали в місті або в селах, що належали місту, регулювалися їх взаємини. Разом із тим міські жителі не брали участі у загальнодержавних зборах (сеймах), у виробленні і прийнятті державних законів, у встановленні загальноміських податків.

 

Головним органом міського самоуправління був магістрат, який складався з війта і бургомістра, ратманів (радників), лавників (засідателів) і писаря. Війт з лавниками відповідав у місті за судову владу, протипожежну безпеку і громадський порядок, а бургомістр та ратмани займалися адміністративними, господарчими і соціальними питаннями. Проте на практиці чіткого розподілу функцій не завжди дотримувалися. Особливо, коли мова йшла, наприклад, про розподіл коштів, або ж: чи наймати військо для охорони міста і підтримання громадського порядку, чи лише обмежитися утворенням міської міліції з цією метою.

 

За міським статутом кожний із мешканців Новограда-Волинського міг стати міським урядовцем, але насправді основними неписаними умовами для обрання були знатність роду і багатство. Тому влада в місті тривалий час зосереджувалася в руках окремих заможних родин, що можна було бачити впродовж декількох століть. А це означало, що міська верхівка перетворилася в окрему невелику корпорацію, де мали місце зловживання службовим становищем, торгівля посадами і хабарництво при відсутності контролю з боку низів. Практично такий контроль мусив би здійснювати староста, що призначався в місто королівською адміністрацією. Але посади старости могли заміщуватися лише шляхтичами, а тому ці посади також нерідко ставали предметом торгівлі. Згодом староста отримав за польською конституцією настільки широкі права, що міг на свій розсуд ув’язнювати навіть членів міського магістрату. Просте населення міста обкладалося численними податками, що нерідко призводило до конфліктів між верхівкою міської влади і міською біднотою. Відбувалося розшарування населення міста не тільки за соціальним складом, але й за національно-етнічним та віросповідним.

 

Зокрема, у 1784 році в місті проживало 240 євреїв, які мали (тимчасовий — В.В.) статус платників податків, а в 1787 році тут мешкала уже 281 особа, яка сплачувала податки. Оскільки платниками податків були глави сімейств, то загальна кількість євреїв у місті була в декілька разів більшою; вони створили на той час досить чисельний кагал (громаду — В.В.) Однак євреї тоді ще не вважалися повноправними жителями міста, а тому їхні сім’ї не вносилися до міського реєстру.

 

Основну масу мешканців міста складали міщани, купці, ремісники і торговці. Польська шляхта вважала ремесло і торгівлю «неблагородним» заняттям. Закони Речі Посполитої навіть забороняли шляхті займатися ремеслом під загрозою втрати шляхетських прав. Місцеві багатії-шляхтичі, які жили традиційно із земельної ренти та доходів від своїх маєтків, байдуже ставилися до утворення на території Новограда-Волинського великих заводів і фабрик. Тому в місті гальмувався розвиток ремесел, торгівлі, промислового виробництва, частина активного самодіяльного населення була, природньо, виключена із виробництва матеріальних благ, а міська скарбниця зубожіла. Реалізація в місті Магдебурзького права здійснювалася у вельми куцій формі. Як наслідок, на кінець ХVІІІ століття в Новограді-Волинському, як і в багатьох інших містах Правобережжя, чітко проявилися ознаки кризи місцевого самоврядування.

 

З приєднанням Правобережної України до Російської імперії самоврядування в місті над Случчю стало більш централізованим і цілеспрямованим. При цьому користувалися затвердженим імператрицею Катериною ІІ від 21 квітня 1785 року «Положенням про міста», у якому були розписані функції городових магістратів та міських ратуш. Городовий магістрат являв собою інстанцію станового суду для міських жителів згідно прийнятої в Російській імперії 1775 року «Постанови про губернії». Він мав двох бургомістрів та чотирьох ратманів, які обиралися кожні три роки.

 

Новоград-Волинський, як великий повітовий центр, мав виборний городовий магістрат, до складу якого входило два бургомістри і чотири ратмани, яких періодично обирала міська громада. Однак члени магістрату, насамперед бургомістри, затверджувалися також губернатором. При магістраті була посада секретаря. Судова влада в магістраті не була відділена від господарчої і адміністративної. Тут було дві палати (з цивільних і кримінальних справ), що розглядали цивільні та кримінальні справи купців і міщан, а також інших міських податних станів. Магістрат займався оподаткуванням нерухомого майна і регулюванням цін на продукти харчування та фураж, опікувався рекрутською повинністю і санітарним станом, вів облік купців та міщан, відповідав за розподіл ремісників на цехи й обрання їх керівників, перевіряв правильність мір та ваг, контролював заходи з протипожежної безпеки і забороняв шкідливі ігри.

 

На Новоград-Волинський городовий магістрат покладалися обов’язки щодо розгляду питань, які стосувалися кримінальних та цивільних справ із сусідніх повітів, при цьому справи слухалися часто із запізненням, а також обов’язкового реагування на всі укази, розпорядження, листи і приписи, що надходили з губернського центру. По кожному питанню вівся протокол, який записувався російською або польською мовами в спеціально пронумеровану і прошнуровану Книгу протоколів Новоград-Волинського городового магістрату. В кінці засідання протокол підписували присутні бургомістри і ратмани. Цікаво, що з початку ХІХ століття один міський бургомістр та один — два ратмани із числа членів магістрату належали до осіб єврейської національності.

 

Так, 24 березня 1810 року (ст. стиль — В.В.) в Новоград-Волинському городовому магістраті слухалася справа стосовно пожежі, яка мала місце 1909 року в містечку Лабунь. Призвідниками великої пожежі стали військовослужбовці Білостокського мушкетерського полку російської армії, які були в містечку на квартирах. Справу для розгляду магістратом надіслав генерал-майор Олексій Петрович Єрмолов (1777-1861), майбутній відомий російський полководець і державний діяч.

 

Згаданий вище протокол (російською мовою) підписали бургомістри Новоград-Волинського городового магістрату Василь Окрушко (?-?) і Мендель Чорноморський (?-?), ратмани Кузьма Гордєєв (?-?), Сруль Гірфаль (?-?), Іван Єсипчук (?-?) та Микита Ємченко (?-?).6 Ще один протокол засідання того ж року (польською мовою) підписали ратмани Козачок (?-?), Курильчук (?-?), Сидорака (?-?), Філіпович (?-?).

 

В 1813 році бургомісторм був Кузьма Гордєєв, серед ратманів — Микита Семчук (?-?), Сава Клец (?-?), Герасим Євтушенко (?-?), Ушер Шпільберг (?-?), Сруль Гірфаль, Зелік Гільман (?-?).

 

На діяльність городового магістрату відпускалися кошти. Вони затверджувалися Київським генерал-губернатором, як і інші статті доходів та витрат по кожному повітовому місту Волинської губернії. Сума коштів, що їх відпускала казна на утримання магістратів, виражалася по роках у другій чверті ХІХ століття такими розмірами: Новоград-Волинський 2032-98 крб. (1838 рік), 580-85 крб. сріблом + 74-28 за будинок (1842 рік); Луцьк 2413-00 крб. (1838 рік), 669-99 крб. сріблом + 42-86 за будинок (1842 рік); Житомир 2790-00 крб. (1838 рік), 542-83 крб. сріблом (1842 рік).

 

Окрім того, в 1838 році на оренду приміщення під магістрат Новограду-Волинському виділено додатково 260 крб, а вже 1840 року місту на утримання городового магістрату виділено 2032-98 крб. асигнаціями і 580-85 крб. сріблом; для приміщення ж магістрату виділено додатково 260-00 крб. асигнаціями та 74-28 крб. сріблом.

 

Наявність різних сум, які виділялися на утримання городових магістратів у повітових містах, можна пояснити важливістю та об’ємом виконуваної ними роботи, а також моторністю окремих бургомістрів.

 

У повітовому місті Новоград-Волинський був також городничий, який обов’язково мав походити із дворян. Городничий вважався посадовою особою і керував у першій половині ХІХ століття виконавчою поліцією, що відала питаннями «внутрішньої безпеки», вилученнями майна чи грошей за зобов’язаннями тощо. Городничий отримував заробітну плату, що в 1840 році складала для міста 500 крб. асигнаціями і 142 крб. 85 коп. сріблом. Окрім того, 283 крб. 70 коп. відпускалося на утримання поліції, пожежної частини і виплату додаткових коштів городничому.

 

Очевидно, що так звані «Присутственные места» (органи влади — В.В.) знаходилися в першій половині ХІХ століття в будинку міської ратуші. Але для міської думи, казначейства, поліції тощо могли наймати окремі приміщення.

 

Повітові містечка, як правило, належали місцевим земельним магнатам, які керували містечковим життям через своїх представників: управителів місцевих підприємств та економів. Проте осілість у містечках євреїв, кількість яких постійно збільшувалася і які приписувалися до міщанського або купецького податного стану, призвела до формування в містечках значних єврейських громад, що мали свої виборні органи. Містечкові євреї знаходилися під великим впливом релігії, зокрема різних хасидистських течій. Тому серед керівників єврейської громади (кагалу) в містечку можна бачити того часу як місцевих авторитетних євреїв (здебільшого багатіїв), так і рабинів. Оскільки частина містечок стала волосними центрами, то керівники єврейських громад постійно шукали порозуміння із волосним начальством, що його призначала вища влада, та із представниками земельних магнатів. Ті, у свою чергу, змушені були також враховувати позицію єврейського місцевого керівництва при проведенні політики царського уряду у волості.

 

В українських та польських селах, де селяни були кріпаками, вся повнота влади належала їхньому поміщику, який призначав свого управителя (економа). У таких селах селяни залишалися довгий час безправними, їх зневажливо називали бидлом. У селах, що належали казні, а селяни вважалися державними, призначався староста — голова сільської общини, на якого покладалися різні обов’язки. З одного боку, він стежив за неухильним виконанням законів царської імперії сільськими мешканцями, а з іншого боку, староста регулював стосунки сільських мешканців, представляючи їх інтереси, з державними органами. Посада старости була платною; на ці посади часто призначалися відставні солдати та унтер-офіцери царської армії, а тому в стосунках державних селян з чиновниками старости здебільшого приймали сторону останніх.

 

Починаючи з початку ХІХ століття Волинь стала одним із регіонів компактного проживання на теренах України німецьких переселенців, які з часом утворили численні колонії на території Новоград-Волинського повіту. Зокрема, недалеко від Новограда-Волинського вони заснували в 1815-1816 рр. найстаріші колонії в Східній Волині — Анету і Юзефін. Колоністи, які прибували з Німеччини або Царства Польського, спершу приписувалися в цих колоніях, що дістали назву материнських, а потім розселялися на хутори, що ставали згодом дочірніми колоніями. В німецьких колоніях існувала довгий час певна автономія щодо організації німецькими переселенцями їх суспільно-господарського, релігійного та освітньо-культурного життя. Вся повнота влади у колонії знаходилася в руках сільського старости (шульца), який мав одного чи двох помічників (байзітцерів). Шульц представляв інтереси колонії чи окремих колоністів у стосунках із волосними, повітовими або губернськими чиновниками. Староста і помічники обиралися сільською громадою і могли (в залежності від достатку колоністів) отримувати за свою роботу певні кошти від сільської громади, або ж користувалися іншими привілеями. Шульц вів облік мешканців колонії, наглядав за вчасною сплатою колоністами податків та оренди, виконанням інших повинностей, а також за дотриманням у колонії громадського порядку. Він разом із своїми помічниками розглядав конфліктні ситуації між колоністами, причому позивачі виставляли їм відповідну кількість горілки для залагодження справи. Чим важливіша була справа, тим більше виставлялося горілки. Проте рішення шульца майже ніколи не оскаржувалися і завжди виконувалися.

 

Разом з тим, усі важливі питання організації суспільного життя і побуту в колонії (наприклад, стосовно меж земельних наділів, облаштування сільських вулиць чи кладовища, будівництва церкви та школи, водяних млинів та вітряків, проведення меліоративних робіт на землях колоністів, розчищення русла річки, що протікала колонією, спорудження греблі, ремонту сільських мостів, вулиць і доріг, прийому до сільської громади її нових членів, допомоги бідним сім’ям, які втратили годувальника, оплати праці вчителя та громадського пастуха тощо), вирішувалися колоністами на сході, що їх скликав шульц за дорученням громади. Участь у сході брали лише власники господарств. Для скликання термінового сходу застосовували звуки церковного дзвону, розмахували з даху лютеранської кірхи прапором відповідного кольору, або посилали ніців, оскільки садиби були віддалені одна від одної. В колонії Анета Новоград-Волинського повіту на схід скликав десятник, який ходив від хати до хати, ставав перед господарем, тричі стукав ціпком перед ним і наказував: «У чому стоїш, так одразу ж біжи до шульца!»

 

Будівлі православної церкви, костьолу, Великої синагоги і магістрату займали у місті Новоград-Волинський центральне місце, немов би нагадуючи громадянам, хто несе моральну відповідальність за всі здобутки і негаразди суспільного життя. В архівних закладах не знайдено матеріалів, які б свідчили про покарання місцевих можновладців за вчиненні правопорушення або нечесність. Очевидно, що влада намагалася прикрити такі факти, якщо вони мали місце, або ж вирішувалося все щодо винуватців келейно, без широкого розголосу.

 

У місті існувала ще й така інституція, як повітовий предводитель дворянства (маршалок), що мав свою власну невелику канцелярію на чолі із письмоводителем. Серед дворян повіту в першій половині ХІХ століття переважала католицька шляхта. Тому обов’язки Новоград-Волинського повітового предводителя дворянства виконував довгий час польський дворянин Юзефат Стемпковський (?-?), який підтримав Листопадове повстання поляків у 1830-1831 роках і згодом змушений був рятуватися втечею за кордон. Після нього, за свідченням архівних джерел, повітовим предводителем дворянства став Фома Врочинський (?-?). Лише у другій половині ХІХ століття представників польської шляхти на посаді повітового предводителя дворянства замінили під тиском генерал-губернатора представники українського та російського дворянства.

 

Після польського повстання 1863 року повітовими предводителями дворянства за пропозицією генерал-губернатора обирали лише православних дворян. У другій половині 1860-1870-х років ці обов’язки виконував Петро Антонович Косач, голова Новоград-Волинського і Рівненського з’їзду мирових посередників. На цій посаді він тричі отримав підвищення у цивільному званні та декілька орденів «за выявленное усердие». Так, газета «Волынские губернские ведомости» сповіщала в квітні 1874 року, що «Государь-император 22 и 31 прошлого марта Всемилостивейши соизволил пожаловать... новоградволынскому уездному предводителю дворянства Косачу орден Станислава 2-й степени». У 1890-х роках та на початку ХХ століття обов’язки голови з’їзду виконував Антон Юхимович Свадковський (?-?), тесть відомого українського поета Олександра Кандиби (Олеся), дід знаного українського вченого-історика і поета Олега Кандиби (Ольжича). Деякий час Новоград-Волинським повітовим предводителем дворянства був місцевий російський земельний магнат, титулярний радник Володимир Сергійович Уваров (?-?).

 

Повітовий предводитель очолював, наприклад, повітове присутствіє з воїнської повинності, куди входили також начальник військового гарнізону, повітовий справник, по одному із членів повітової та міської управ і два лікарі. Такі присутствія були утворені згідно Закону від 1874 року про введення в Російській імперії загальної військової повинності. Члени повітового присутствія з воїнської повинності відповідали за складення і перевірку справжності списків осіб, які підлягали призову на дійсну військову службу, здійснювали лікарський огляд призивників та призов їх до армії, розглядали скарги призивників та членів їхніх сімей і ухвалювали свої рекомендації. Повітовий предводитель стояв також на чолі повітової училищної ради, повітової землевпорядної комісії, повітової земської управи та дворянської опіки. Обов’язки останнього повітового предводителя дворянства виконував до березня 1917 року Дмитро Миколайович Хлюстін (?-?), згодом призначений комісаром Тимчасового Уряду в Новоград-Волинському повіті.

 

Після придушення польського Листопадового (1830-1831 рр.) повстання перед самодержавством гостро постало питання про необхідність ліквідації у містах Правобережної України залишків Магдебурзького права, яке асоціювалося із шляхетними вольностями. У 1838 році набула чинності закону пропозиція Київського генерал-губернатора О.Д Гур’єва (1786-1865) стосовно відкриття у найбільших містах генерал-губернаторства дум, які б перебрали на себе міське господарство від міського магістрату. Деякі відомі житомирські краєзнавці (Г.П.Мокрицький) стверджують, що міську думу в губернському центрі створено згідно з указом Державної Ради 9 жовтня 1837 року. Проте в архівних матеріалах за 1838 рік не знайдено підтвердження відповідного фінансування такого громадського органу в Житомирі, як міська дума. Натомість відшукано, що того року на утримання Новоград-Волинської міської думи було заплановано витратити 767 крб. 12. коп. У 1834 році фінансування Житомирської думи також не здійснювалося, натомість на утримання канцелярії думи у місті Новоград-Волинський виділено також 767 крб. 12 копійок. (При цьому на утримання канцелярії городового магістрату виділено 2032 крб. 98 коп.) В інших повітових містах Волинської губернії, таких як Володимир-Волинський, Луцьк, Овруч, Рівне тощо міські думи були на той час (за винятком м.Дубно) відсутні. Очевидно, місто Новоград-Волинський, визнане згідно указу російської імператриці центром Волинської губернії, продовжувало утримувати пальму першості щодо експерименту із введенням на Правобережній Україні такого органу громадського самоврядування, як міська дума.

 

Новоград-Волинська міська дума опікувалася господарчими та побутовими питаннями не тільки у місті Новоград-Волинський, але й розпоряджалася громадськими справами у чотирьох містах (Заславль (Ізяслав — В.В.), Острог, Рівне, Старокостянтинів), що належали на правах приватної власності місцевим магнатам, та ще у понад 30 містечках вказаних п’яти повітів. Через це жителі приватновласницьких міст у соціально-економічному і культурному відношеннях залежали від органу міського самоуправління зовсім чужого для них міста. Себто вирішення побутових проблем у цих містах, питань розвитку народної освіти і культури, охорони здоров’я і благодійництва, справляння податків і навіть будівництва храмів їх жителі повинні були узгоджувати у Новоград-Волинській міській думі, та ще й направляти на її діяльність частину своїх коштів.

 

Поруч із міською думою продовжував також діяти аж до 1861 року в Новограді-Волинському городовий магістрат, який виконував адміністративно-судові функції; він був ліквідований за розпорядженням Київського генерал-губернатора Іларіона Іларіоновича Васильчикова (1805-1862), який до свого призначення обіймав посади військового губернатора в м. Житомир та цивільного губернатора Волині.

 

Архівні документи розповідають, що в 1852 році серед бургомістрів магістрату були Михайло Марухненко (?-?) та Іван Лопачевський (?-?), а серед ратманів Семен Сємак (?-?), Іван Михненко (?-?), Азріль Унік (?-?).

 

Можна порівняти кошти, що виділялися згодом на діяльність міської думи та магістрату у м.Новоград-Волинський. Так, у 1850 році на утримання канцелярії Новоград-Волинської міської думи виділялося 599 крб. 99 коп. і на оренду будинку, що його займала міська дума, 40 крб., а на утримання міського магістрату виділялося 580 крб. 85 коп.

 

У 1850 році було заплановано міських доходів у сумі 4484 крб. 21,5 копійок сріблом. Вони складалися з надходжень від міського саду (50 крб 00 коп.), медоварні (37 крб. 00 коп.), шинку (29 крб. 50 коп.), кофейні (11 крб. 00 коп.), готелю (14 крб. 00 коп.), маркування ваг та мір (26 крб. 00 коп.). Влада міського голови розповсюджувалася і на приміське село Сусли, з якого у тому ж таки році заплановано було отримати доходу у міську казну в розмірі 379 крб. 30 коп. сріблом. Але найбільшу частину доходів складали відкупні суми з місцевих купців (960 крб. 00 коп.), проценти з міських капіталів, що були в обігу у Волинському Наказі Громадської опіки (579 крб. 30 коп.), з векселів, закладних листів та інших боргових зобов’язань (734 крб. 88 коп.), відсотки з відкупної суми (1236 крб. 36 коп.).

 

У видатки міста Новограда-Волинського на 1850 рік, які склали 4280 крб. 89,5 коп., були включені такі суми: кошти для винайму квартири городничому (140 крб.) і квартальному поліцейському (57 крб. 14 коп.), на утримання поліції та пожежної частини (285 крб. 70 коп.), діловоду (142 крб.), писарчуку (85 крб. 71 коп.), на утримання коней для пожежної команди (391 крб. 91 коп.), на утримання канцелярії міської думи (599 крб. 99 коп.), на утримання городового магістрату (580 крб. 85 коп.), наглядачу в’язниці та на канцелярські витрати (185 крб. 85 коп.), на оплату праці міського лікаря (200 крб.), на оплату квартири повивальниці (28 крб. 57 коп.), на оренду будинку для приходського училища і вчителя (100 крб.), на опалення будинку під міську думу (40 крб.), на будівництво в Новограді-Волинському брукованої дороги (300 крб.).

 

У другій половині ХІХ століття з проведенням у Російській імперії аграрної та інших реформ і прискоренням розвитку капіталістичних відносин у суспільстві також поглибилися процеси урбанізації міст на Правобережній Україні. За характером свого розвитку міста почали поділятися на адміністративні центри, торгово-промислові і торговельні. До адміністративного типу (Київ, Кам’янець-Подільський, Херсон) належали переважна більшість губернських і незначна кількість повітових міст. Тут знаходилися імперські установи, зосереджувалося чиновництво, розміщувалися вищі і середні навчальні заклади, переважали російська мова, російська культура і містилася велика кількість росіян, насамперед військових і чиновників. Господарче життя протікало мляво, населення зростало повільними темпами. В промислово-торговельних містах (Ковель, Луцьк, Одеса, Миколаїв) зосереджувалися велика індустрія, кустарна промисловість і торгівля, самодіяльне населення, задіяне в промисловій і торговій сферах, зростало швидкими темпами. В торговельних містах (Бердичів, Біла Церква, Житомир) все було підпорядковане торгівлі, спрямованій на зовнішній і внутрішній ринки, причому активними темпами у таких містах зростало єврейське населення, представники якого традиційно займалися успішною торгівлею, посередництвом та перекупництвом. Помітну роль у розвитку міст відігравала також наявність чи відсутність залізничних шляхів.

 

Новоград-Волинський увібрав у себе на той час всі три типи вказаних міст. До того ж, він був єдиним на Правобережній Україні повітовим центром молодої, але перспективної фарфоро-фаянсової і скляної промисловості, що могла дати значні доходи до повітової та міської казни.

 

Для проведення виборів у місті утворювалися з обивателів, які мали право голосу, три виборчі зібрання (по-сучасному, виборчі дільниці — В.В.), кожне з яких мало право обрати до міської думи третю частину її членів. Перед цим складався список обивателів-виборців у тому порядку, у якому вони платили в міську казну відповідну величину належних зборів. Цей список поділявся на три розряди. До першого розряду зараховувалися із списку ті виборці, що разом сплачували одну третину загальних зборів по місту, її найвищу частину. До другого розряду зараховувалися виборці, що разом сплачували наступну третину загальних зборів по місту. До третього розряду зараховувалися усі інші виборці, які також сплачували останню третину наявних зборів по місту. Таким чином, у складі першого зібрання могло бути 8 — 10 найбагатших городян міста, у складі другого зібрання 30 — 50 заможних городян, а сотні інших городян утворювали третє зібрання. Відповідно серед гласних міської думи у більшості були, як правило, представники панівних, багатих верств міської громади. Складений на основі перерахованих підстав список виборців з поділом їх на зібрання (розряди) затверджувався міською думою і підписувався її головою.

 

Члени міської думи вибирали виконавчий орган — міську управу — та затверджували її секретаря. Міські виборчі зібрання, міська дума і міська управа (для повітових міст у кількості двох чоловік і секретаря) на чолі з міським головою належали до міського самоврядування громадян.

 

З часом виникла потреба провести нову модернізацію громадського самоуправління у Російській імперії, зберігаючи при цьому основні політичні засади — існування самодержавства. 16 червня 1870 року було затверджено нове Городове (міське — В.В.) положення, згідно з яким ліквідовувався старий становий порядок і до виборів у міські думи допускалося міське населення всіх без винятку станів. Згідно із затвердженим Положенням до міської думи обиралися її члени (гласні) терміном на чотири роки. Кількість гласних (від 30 до 72 — В.В.) визначалася думою і затверджувалася губернатором. Гласні міської думи працювали на безоплатній основі. Обирати гласних мав право будь-який міський обиватель, аби він відповідав таким умовам:

 

 

Діючим законом Російської імперії від 28 листопада 1861 року (ст. стиль — В.В.) обмежувалось право євреїв щодо виборів у керівні органи міського самоврядування. Так, євреї не мали права бути обраними міськими головами, радниками міського голови, членами поліції, суддями, попечителями початкових народних училищ, членами воїнського присутствія.

 

На Волині нова міська реформа почала впроваджуватися лише після підписаної царем спеціальної постанови Державної Ради від 29 квітня та указу правлячого Сенату від 6 червня 1875 року (ст. стиль — В.В.) Спершу дієвість реформи було перевірено в м. Житомир, де 1877 року відбулися перші загальні вибори до міської думи. Потім настала черга Новограда-Волинського. Але спершу потрібно було звільнити міську думу від необхідності розпоряджатися фінансово-господарчими справами інших приватновласницьких повітових міст і містечок, провівши у них також вибори. Там обирали спрощене самоврядування на чолі з міським старостою; участь у виборах могли брати купці та міщани, незалежно від майнового стану, вікового цензу, освіти, національності та віросповідання. Спрощені міські самоуправління підпорядковувалися губернатору, в той же час як повні міські думи діяли незалежно в рамках своїх повноважень, хоча міського голову і його заступника також затверджував губернатор.

 

Вибори міських старост (спрощеного громадського самоуправління) у приватновласницьких містах і містечках проводилися Новоград-Волинською міською думою старого складу на початку 1882 року, а в березні того ж року відбулися вибори в міську думу на новій основі. 8 березня 1882 року (ст. стиль — В.В.) розпорядженням Волинського губернатора на посаді Новоград-Волинського міського голови затверджено Йосифа Тимофійовича Серватовського (? -?).

 

Міська дума підпорядковувалася безпосередньо правлячому Сенату, державний нагляд за її діяльністю здійснював губернатор, а Міністерство внутрішніх справ контролювало законність думських постанов і рішень. Для компетентного вирішення соціально-господарчих і культурних питань при міській управі існували штатні посади міського лікаря, землеміра, ветеринара тощо, які вважалися державними службовцями і отримували відповідну заробітну плату.

 

Новоград-Волинська міська дума згідно з чинним Положенням відповідала за благоустрій у місті, діяльність ринків, проведення ярмарків, організацію торгівлі, також опікувалася розвитком у місті промисловості, транспортної мережі, охорони здоров’я, народної освіти, протипожежної безпеки, організації культурного дозвілля городян. Її доходи складали місцеві збори (сюди входили оціночний збір з нерухомого майна, з промислових, транспортних і торговельних підприємств та організацій, з власників екіпажів, коней, домашніх тварин, маркування ваг та мір) і справляння мита (за проведення різних аукціонів, доходів з банків, фінансових товариств, бойні, торговельних рядів тощо). До видатків міської думи входило утримання пожежної команди, поліції, казарм, в’язниці, а тому видатки часто перевищували міські доходи.

 

Нове законодавство про Городове положення, підписане у 1892 році російським царем Олександром ІІІ (1845 — 1894), значно урізало самоврядні права міських дум і посилило державний контроль за їх діяльністю. Голова міської управи, її члени і секретар вважалися державними службовцями. Разом з тим, міська дума для вивчення і подальшого вирішення нагальних питань громади могла утворювати різні комісії, куди запрошувала відповідних фахівців та гласних міської думи.28

 

У 1886 році Новоград-Волинська міська дума нараховувала 59 гласних на чолі з міським головою, всього 60 осіб. Серед них за національним складом було 28 українців, 5 росіян, 19 євреїв та 9 поляків. Міська дума була представлена військовими, дворянами, чиновниками, міщанами та купцями. Серед гласних Новоград-Волинської думи — брати Семен Михайлович (?-?) та Валентій Михайлович (?-?) Рихальські, Василь Людвикович (?-?) та Микола Людвикович (?-?) Подольські, Цезарій Сильвестрович (?-?) та Ромуальд Сильвестрович (?-?) Гржибовські, Артем Захарович (?-?) та Микита Захарович (?-?) Бондаренки. Серед гласних — внук колишнього міського бургомістра Сергій Антонович Окрушко (?-?) та внук колишнього міського ратмана Стефан Маркович Філіпович (?-?), відставний вахмістр.

 

Серед гласних міської думи зразка 1904 року архівні документи називають братів Василя Тимофійовича (?-?) та Микиту Тимофійовича (?-?) Кагукіних, Григорія Алойзієвича (?-?) та Петра Алойзієвича (?-?) Островських, а також членів міської думи з вісімнадцятирічним стажем Василя Івановича (Людвиковича — В.В.) Подольського, виконуючого обов’язки міського голови; статського радника Людвіка Мартиновича Мєчніковського (?-?), колезького радника Станіслава Осиповича Висоцького (?-?), надвірного радника Петра Степановича Малєванського (?-?), колезького радника Федора Спиридоновича Суханова (?-?), Степана Марковича Філіповича, Сергія Антоновича Окрушка, Шмуля-Дувида Нафтулійовича Мармера (?-?), равина Якова Львовича Фрідмана (?-?), Миколу Федосійовича Яремчука (?-?), Шмуля Айзиковича Куперштейна (?-?), Міхеля Елійовича Герштейна (?-?), Шуліма Міхелійовича Кожушмана (?-?), Аврума Лейбовича Бару (?-?), Неваха Гершковича Бланка (?-?), Єліо-Шмуля Іцковича Вайсберга (?-?), Мошка Іцковича Коритного (?-?), Лейбу Волійовича Шихмахера (?-?), Шмуль-Лейбу Берковича Тумана (?-?).

 

Міська дума за черговим новим Городовим положенням 1892 року на своєму засіданні також обирала виконавчий орган — управу, яку очолював голова; міський голова, його заступник, члени управи обиралися на засіданнях міської думи. На її засіданнях також затверджувалися кандидатури секретаря міської управи і міського землеміра. Особи, обрані на посаду Новоград-Волинського міського голови і його заступника, затверджувалися Волинський губернатором. За свою роботу вони та члени управи і секретар отримували платню, їм йшла вислуга років і відповідно надавався чин державного службовця згідно Табеля російських чинів. Новий склад міської думи та її керівного органу засвідчив тенденцію до ротації місцевих виборних кадрів. У думі посилилися позиції міщан та купців.

 

Разом з тим пункт 88 діючого Положення містив суттєве обмеження прав громадян, що не сповідали християнство. У ньому, зокрема, зазначалося: «Євреї не можуть бути обрані на міських голів або займати їх посади. Кількість членів міської управи з нехристиян не повинна перевищувати однієї третини всього її складу».

 

Архівні джерела свідчать, що Новоград-Волинським міським головою був у 1891 році Поліванов (?-?). Так, часопис «Волынские епархиальные ведомости», розповідаючи про перебування в місті та повіті у травні вказаного року владики Житомирської єпархії єпископа Модеста (?-?), зазначає: «Владыка... 22 мая прибыл в Жадковку (Ржатківку — В.В.), где молился и проповедовал. В г. Новоградволынске встречен военными и гражданскими властями на Соборной площади. Городской голова Поливанов преподнес владыке на резном блюде хлеб-соль. После собора (Преображенського — В.В.) посетил одну из старейших церквей — Троицкую, а потом тюремную...»

 

У 1895 році Новоград-Волинським міським головою був колишній начальник поштово-телеграфної контори С.Н.Лисін (?-?). Газета «Киевлянин» сповіщала, що міський голова отримував на рік 1200 карбованців, а кожний член міської управи та секретар по 800 карбованців.

 

Так, у 1906 році міським головою був колезький секретар Михайло Федорович Панченко (?-?), членами міської управи — зросійщений німець Людвіг Павлович Келюс (?-?) та Лука Карлович Євтушенко (?-?), які не мали службового чину. В 1909 році міським головою залишався М.Ф.Панченко, а членом міської управи Л.П.Келюс; одне місце в управі залишалося деякий час вакантним.

 

У 1910 році Новоград-Волинська міська дума складалася лише із 35 осіб, які з урахуванням зазначених для обрання вимог представляли всі верстви населення міста. Серед членів міської думи троє були неписьменними, а тому за них під протоколами з ухвалами думських засідань розписувалися інші гласні.

 

До Новоград-Волинської міської управи перед Першою світовою війною входили міський голова відставний штабс-капітан Йосиф Людвикович Мєчніковський (?-?), члени управи Людвиг Павлович Келюс і губернський секретар Сергій Іванович Ляшук (?-?), а також секретар управи Семен Онуфрійович Марухненко (?-?); при управі був міський землемір Леонід Дмитрович Дєєв (?-?), обидва останніх чиновники не мали службового чину.

 

Міська дума та її виконавчий орган — управа — опікувалися на початку ХХ століття проблемами містобудування і налагодження міського побуту, вимощенням і освітленням вулиць, площ та під’їздів до мосту, облаштуванням парків і скверів, організацією торгівлі і контролю за якістю товарів, сприяли в межах наявних коштів поліпшенню навчання і лікування населення, боролися із пияцтвом і проявами криміналу, турбувалися про культурне дозвілля городян.

 

Місто Новоград-Волинський і повіт, не дивлячись на реформи, продовжували жити становим життям. Так, в 1896 році в місті нараховувалося 510 дворян, 58 служителів культу, 206 почесних громадян і купців, 565 військовослужбовців, 1360 міщан, 342 селянина та 21 особа належала до інших станів. У повіті нараховувалася 2115 дворян, 1451 служитель культу, 802 почесних громадян та купців, 47600 міщан, 211127 селян, 8965 військовослужбовців, 1044 осіб без громадянства та 19 осіб належали до інших станів. У місті і повіті десятки тисяч мешканців належали до різних етносів та віросповідань, частина з яких зазнавала офіційних утисків з боку царизму. Велика кількість громадян була неписьменними. Все це вимагало від місцевих органів влади здійснювати необхідні кроки, аби згладити існуючу соціальну нерівність у суспільстві, нормалізувати етнічні, культурні та віросповідні відмінності і при цьому ще й проводити в краї самодержавну політику зросійщення, що було вкрай важко. Як свідчать архівні документи перевірок, серед місцевих чиновників процвітало кумівство, нерідкими були випадки хабарництва і зловживання службовим положенням, переслідування інакомислячих, практикувалося доносительство і окозамилювання, насаджувалися страх і покора. Тому серед простого населення та інтелігенції місцева влада того часу великого авторитету не мала і часто ставала об’єктом народного глузування.

 

На початку ХХ століття на Правобережжі почало запроваджуватися земство, що являло собою місцеве самоуправління в повіті під керівництвом дворянства.

 

Із запровадженням земства місто Новоград-Волинський стало центром повітових земських зборів та повітової земської управи. Земські установи були створені на Волині у 1904 році, а з березня 1911 року в губернії запроваджувалося виборне земство. Земські гласні обиралися терміном на три роки. До участі у виборах допускалися поміщики, які мали у володінні не менше 200 десятин землі або майно, вартістю не нижче 15 тисяч карбованців; купці, заводчики і домовласники з майном, яке приносило доходи в розмірі понад 6 тисяч карбованців. Селяни вибирали своїх представників на волосних зборах. Однак до виборчих списків вносилися лише ті особи, які не менше одного року володіли земельними ділянками площею понад десять десятин, або майном на суму понад 4500 карбованців.

 

У повітовому земському зібранні головою був місцевий предводитель дворянства. До складу повітових земських зборів входили міський голова, представники відомств землеробства і державного майна, селянського банку і духовного відомства. Повітові земські збори обирали управу і здійснювали контроль за її роботою. Головою управи не могли бути купці і євреї; участь у земських керівних органах обмежувалась також для поляків-католиків та інших осіб неправославного віросповідання. Земський начальник висувався із дворян і за погодженням повітового предводителя затверджувався губернатором. У сільській місцевості він наділявся адміністративною і судовою владою, замінивши за царським указом від 12 липня 1889 року (ст. стиль — В.В.) мирових суддів. Зокрема, йому підпорядковувався волосний суд, що розглядав цивільні та дрібні кримінальні справи.

 

Всього в 1914 році серед гласних повітових земських зборів було 42 особи. У тому числі великі землевласники графи Сергій Сергійович Уваров (?-?), який мешкав у м. Бердичів), і Станіслав Мар’янович Чапський (?-?) з Мирополя, земельні магнати Іван Францович Дунін-Карвицький (?-?) з Полонного і Борис Сергійович Мєзенцев (?-?) з Новограда-Волинського, Адольф-Генріх Данилович Ай (?-?) з с.Городище (мешкав у м.Новоград-Волинський) і Йосиф Казимирович Пуласький (?-?) з с.Борушківці, заводчик Кристіан Фрідріхович Прохнау (?-?) із містечка Соколів і заможний ковбасник Германн Райнгольдович Шульц (?-?) із с.Олександрівка (постійно мешкав у м.Новоград-Волинський), а також Дмитро Дем’янович Білик (?-?) із м.Любар, Кирило Йосипович Кутковець (?-?) із м.Городниця, Євдоким Іванович Максименко (?-?) із с. Дідовичі та інші.

 

До складу Новоград-Волинської повітової земської управи в означений період входили повітовий предводитель дворянства колезький асесор і камер-юнкер імператорського двору Володимир Сергійович Уваров (?-?); її членами були Олександр Олександрович Старосвєтський (?-?) і Рудольф Едуардович Штайнгауер (?-?), останній — відомий садівник і власник розсадника фруктових і декоративних дерев у м. Новоград-Волинський. Секретарем повітової управи був губернський секретар Гнат Григорович Бобровський (?-?), бухгалтером Костянтин Фрідріхович Кропат (?-?); обов’язки інженера виконував Конрад Антонович Соушенк (?-?). Повітова управа мала чотирьох страхових агентів: у Новоград-Волинському відділку Миколу Антоновича Свадковського (?-?), у Корецькому — Івана Богдановича Юр’євича (?-?), у Миропільському — Миколу Івановича Ботченка (?-?), а у Любарському — Івана Антоновича Свадковського (?-?).

 

У кінці ХІХ — на початку ХХ століття в місті Новоград-Волинський діяла також міщанська управа, яка перебрала на себе частину обов’язків міської думи і займалася у місті справами міщан, міських селян і купців. У 1886 році головою міщанської управи був Варфоломій Захарович Єндржиєвський (?-?), членами управи були гласні міської думи Артем Захарович Бондаренко та Шулім Міхелійович Кожушман. Через 10 років головою міщанської управи був Микита Тимофійович Кагукін, а членами Петро Іванович Міхненко (?-?) і також Шулім Міхелійович Кожушман.

 

До гласних Новоград-Волинської міської думи у 1910 році належали Л.Балон (?-?), Р.Штайнгауер (?-?), Петровський (?-?), С.Ляшук (?-?), Л.Махан (?-?), М.Євтушенко (?-?), К.Євтушенко (?-?), Вольський (?-?), Й.Єнжиєвський (?-?), І.Никитюк (?-?), Л.Костюк (? -?), Ш.Клігерман (?-?), Г.Лавренчук (?-?), Г.Шнітковський (?-?), Д.Лісовий (?-?), Поліщук (?-?), І.Левицький (?-?), Маховський (?-?), С.Марухненко (?-?), Р.Шульц (?-?), Я.Брюханов (?-?), Б.Островський (?-?), Кульчицький (?-?), І.Горонінський (?-?), Є.Бармак (?-?), Г.Шульц (?-?), Н.Шопнік (?-?), Л.Слівінський (?-?), Н.Слівінський (?-?), Чайковський (?-?), Єйсмонт (?-?), Максим Горонінський (?-?), Петро Островський (?-?), Степан Шпір (?-?) та міський голова Іван Іванович Селіванов (?-?). Відповідав за ведення протоколів засідань думи та міської управи її секретар Й.Стоцький (?-?).

 

На початку ХХ століття міська управа займала частину цегляної двоповерхової будівлі, де нині знаходиться жилий будинок по вулиці Карла Маркса, 3. У тому ж районі містилася і міщанська управа. Земська управа орендувала другий поверх цегляного будинку на початку вулиці Корецької, що належав ковбаснику Р.Шульцу. По Корецькій вулиці навпроти міського саду наймало двоповерховий цегляний будинок Уніка повітове поліцейське управління. Повітовий суд знаходився на другому поверсі цегляного будинку Беруля на початку Гутинської вулиці, в районі нинішнього будинку по вул.Радянській, 3.

 

З початком Першої світової війни частина гласних міської думи і повітових земських зборів, а також окремі службовці органів самоврядування пішли на фронт. Громадяни ж німецької національності, які представляли в міській думі та в повітовому земстві інтереси своїх виборців, були вислані вглиб Російської імперії. Органи місцевого самоврядування з поглибленням війни охопила криза: вибори в 1916 році не проводилися, окремих членів управи змушений був призначати губернатор. На кінець вказаного року міським головою був Й.Л.Мєчніковський, а членами управи були колезький секретар Антон Іванович Ржимовський (?-?) та Микола Гнатович Палєчний (?-?), який не мав чину. Обов’язки секретаря виконував С.О.Марухненко.

 

У 1917 році — році революційних змін — в м.Новоград-Волинський та однойменному повіті пожвавилися демократичні процеси: в квітні пройшли вибори до Волинської Української Ради, організаційне оформлення якої відбулося на з’їзді 10-11 травня в Житомирі. 4-9 квітня там же відбувся з’їзд працівників народної школи, серед делегатів були представники з міста Новограда-Волинського і повіту. 21-4 травня відбувся перший селянський з’їзд Волині, на який прибуло понад 700 делегатів з усіх повітів. Згодом у місті виникла рада робітничих і селянських депутатів, яка до кінця 1917 року не мала реальної сили в Новограді-Волинському і конфліктувала із організаційними структурами Тимчасового Уряду та Української Центральної Ради.